O nó da previdência social – Sérgio C. Buarque

Sérgio C. Buarque (*)

Fractals.

A discussão sobre a previdência social no Brasil está altamente poluida por uma pesada núvem de fumaça que esconde os fatos e elude os dados, confundindo a opinião pública e atrapalhando as decisões. Este é, seguramente, o tema mais incompreendido e controverso do momento atual do Brasil e, no entanto, o mais relevante diante da crise fiscal e ds perspectivas futuras. Concentrado excessivamente no atual desempenho financeiro do sistema – se tem déficit ou superávit – o debate mistura fontes e beneficiários para fundamentar as posições em disputa: contribuição da previdência e impostos, seguridade social e previdência, previdência do Regime Geral (INSS) e previdência dos estatutários. Mesmo sendo limitada ao desempenho financeiro atual, uma bem fundamentada análise que oriente decisões consistentes terá que abrir e desagregar os números de acordo com suas características e peculiaridades, delimitando com precisão cada um dos componentes, diferenciando as fontes e as despesas. O diagnóstico errado é o caminho direto para decisões equivocadas ou para a passividade diante do agravamento ddo problema.

Além da análise desagregada do desempenho atual, a discussão sobre a previdência tem que levar em conta a amplitude e velocidade da transição demográfica com o envelhecimento da população e seu evidente impacto sobre receita e despesa futura do sistema. E mais do que isso, é necessário refletir sobre o peso dos benefícios da previdência no orçamento público, a parcela dos recursos públicos que está sendo e será alocada no futuro para o pagamento de aposentadorias e pensões e que, portanto, pode faltar para os investimentos em áreas fundamentais para a qualidade de vida dos brasileiros e o desenvolvimento do Brasil.

Previdência e seguridade social

Para compreender a problemática da Previdência social no Braisl é necessário, antes de tudo, desvendar a enorme complexidade do sistema e a diversidade de beneficiários e fontes, começando por distinguir o Regime Geral da Previdência Social, que contempla os trabalhadores do setor privado, do Regime Próprio da Previdência Social, específico para os servidores públicos. Apenas o primeiro é considerado um dos componentes da Seguridade social, que contempla ainda a Saúde e a Assistência Social.

O sistema de Seguridade social que reune a Saúde, a Assistência Social e a Previdência social (apenas o Regime Geral), tem sido superavitário nos últimos anos, apresentando um saldo de R$ 16,6 bilhões, em 2015. Mas a Previdência social é deficitária quando se confrontam as despesas com os benefícios (aposentadorias e pensões) com a receita decorrente da contribuição dos trabalhadores e dos encargos sociais. Em 2015, o resultado da previdência social dos trabalhadores do setor privado apresentou um déficit de R$ 78,6 bilhões[1].

Isso significa que os outros dois segmentos da Seguridade social – Saúde e Assistência Social – estão financiando o rombo da previdência do Regime Geral. Ou seja, o Brasil está tirando dinheiro que poderia ir para a Saúde, com um sistema em estado degradante, para pagar benefícios da previdência que, por lógica e justiça, teria que ser financiado apenas pelas contribuições (dos próprios trabalhadores e dos seus patrões). Em sintese: o Regime Geral da Previdência Social tem sido deficitário, tendo apresentado, em 2015, um buraco de quase oitenta bilhões de reais. Parte significativa dos recursos de contribuiçoes tributárias dos brasileiros destinados à seguridade social stritu sensu (sem a Previdência) está sendo destinada para a previdência em vez de melhorar os serviços de saúde ou mesmo ampliar a assistência social. Não parece justo e, além do mais, confunde as fontes adequadas a cada tipo de proteção social.

Por outro lado, dentro dos 28 milhões de beneficiários da previdência do Regime Geral, existe uma enorme diferença entre os trabalhadores urbanos e rurais. Na verdade, se forem analisados separadamente a contribuição e as despesas com os benefícios, a previdência social é superavitária no meio urbano mas carrega um enorme déficit da previdência rural. Este déficit é o resultado direto da enorme informalidade no meio rural (incluindo agricultores familiares) na medida em que a esmagadora maioria dos trabalhadores rurais não contribui para a previdência (apenas um porcento dos trabalhadores rurais contribui para a previdência)[2]. Com apenas 32,4% do total de beneficiários, a previdência rural tem um déficit de R$ 90,96 bilhões (2015) embora tenha um valor de benefício médio bem inferior ao da previdência urbana. Considerando que, pelas suas condições de trabalho, grande parte dos trabalhadores rurais não pode mesmo contribuir, o mais acertado seria incluí-los na assistência social, aliviando o peso dentro do sistema de previdência.

Previdência do setor público

A grave situação financeira da Previdência Social do Brasil reside no Regime Próprio dos Servidores Públicos que, como vimos é um sistema separado do Regime Geral e não é considerado parte da seguridade social. Com apenas 1,3 milhões de aposentados, a previdência do setor público gera um déficit de R$ 72,5 bilhões (2015), quase tanto quanto o registrado no Regime Geral com seus 28 milhões de beneficiários (R$ 78,6 bilhões)[3]. Esta desproporção reflete a enorme desigualdade dos benefícios dos dois sistemas: o aposentado do Regime Geral (INSS) recebe, em média, R$ 1.164,10 (dado de 2016)[4] e o aposentado do setor público tem um benefício médio de R$ 8.419,18 que, diga-se de passagem, esconde outra desigualdade na medida em que os beneficiários do Judiciário, do Ministério Público e do Legislativo não recebem menos de R$ 20 mil reais por mês.

Vale lembrar, em todo caso, que esta análise se limita à União e que os problemas da previdência do setor público se multiplicam nos Estados e nos municípios. Estudo realizado por Samuel Pessoa e Vilma da Conceição Pinto (FGV-Fundação Getúlio Vargas/IBRE) estima um déficit total da previdência dos Estados brasileiros de R$ 77 bilhões, em 2015 (www.estadao.com.br), pouco mais do que o déficit da previdência da União no Regime Próprio (servidores públicos). E, segundo levantamento do economista Nelson Marconi (FGV), ao longo dos próximos 10 anos, cerca de 48% dos servidores públicos estaduais terão direito à aposentadoria com salário integral (www.novojornal.jor.br). Apenas no governo federal, se forem somados os dois sistemas de previdência – Regime Geral e Regime Próprio do setor público – o déficit em 2015 chegou a R$ 150 bilhões de reais (ou 2,6% do PIB).

Entendendo que a Previdência Social (Regime Geral e Regime Próprio) deve ser financiada pelas contribuições dos trabalhadores e empregadores e não pela receita tributária, o desempenho financeiro já é insustentável no presente. Mas o nó da previdência está claramente localizado no Regime Próprio (previdência dos servidores públicos) que gera um déficit de R$ 72,5 bilhões na União para apenas 1,3 milhões de beneficiários, resultado de um benefício médio de, aproximadamente, R$ 8.419,18 mensais (cerca de dez salários mínimois) contra apenas pouco mais de mil reais dos benefícios do INSS. Somando com a previdência dos Estados, o sistema público apresentou, em 2015, um déficit de R$ 77 bilhões nos Estados. E dentro do Regime Geral, o déficit está concentrado na previdência rural devido à elevada informalidade. Ignorar o déficit e a sua composição é um caminho certo para um diagnóstico errado do problema que deve levar a decisões e escolhas equivocadas e de resultados desastrosos.

A discussão em torno da previdência (e das alternativas de reforma) deve considerar estas enormes diferenças dos sistemas para focar nos aspectos mais relevantes e graves de comprometimento financeiro presente e futuro. No caso do Regime Próprio do Setor Público é fundamental e urgente acabar com a aposentadoria com o salário integral. A lei de 2013 já definiu que os servidores públicos devem se aposentar com o mesmo teto dos trabalhadores do setor privado. Entretanto, como a medida vale apenas para os que entrarem no serviço público a partir da data que entrou em vigor, a pressão sobre a previdência vai continuar elevada nos próximos 35 anos na medida em que vai se aposentando uma geração inteira contratada nos anos anteriores. Se não for criado um sistema de transição rigoroso, nos próximos anos, o déficit da previdência do Regime Próprio explode de forma assustadora.

Falência à vista

Se, no presente, a crise da Previdência se manifesta diretamente no Regime Próprio do setor público e na previdência rural, no futuro nenhum segmento estará livre das rachaduras e à salvo da falência. De 2000 a 2015, as despesas com benefícios do Regime Geral da Previdência Social cresceram de 5,4% para 7,5% do PIB [5]. O aumento da despesa acompanhou o crecimento do número de benefíciários que saltou de 17,5 milhões, em 2000, para 28,3 milhões em 2015, crescimento de 3,4% ao ano[6], muito acima da média de crescimento da economia (10,8 milhões a mais de beneficiários). Este aumento dos beneficiários é uma decorrência direta do envelhecimento da população em ritmo muito superior ao aumento da população apta para o trabalho e, portanto, para a contribuição previdenciária. De 2000 a 2014, a população em idade ativa cresceu 1,49% ao ano e a população idosa (com 60 anos ou mais) cresceu 3,48% ao ano (IBGE).

Esta evolução do passado recente deve se acelerar no futuro como resultado do envelhecimento da população que é estrutural, previsível e inarredável. De acordo com projeção do IBGE, nos próximos 35 anos, a população idosa (60 anos e mais) deve crescer a uma taxa média de 3% ao ano (em 2050 o Brasil terá 66 milhões de pessoas com 60 anos e mais, quase 30% do total dos brasileiros), gerando aumento correspondente das despesas com previdência. No mesmo período, a população em idade ativa, terá uma queda de 0,13% ao ano; assim, a relação entre população ativa e inativa deve passar de 5,7, em 2015, para apenas 2, em 2050, de modo que se todas pessoas aptas para o trabalho estivessem ocupados, o que não ocorre porque apenas cerca de metade está no mercado de trabalho, cada trabalhador teria que financiar os benefícios de dois idosos (projeção demográfica do IBGE). Mesmo aumentando a idade mínima para 65 anos, a relação seria ainda de 2,8 trabalhadores ativos para bancar um inativo. Logo, mantidas as regras atuais da previdência, em 2050 cada trabalhador teria que triplicar a sua contribuição para manter a relação receita-despesa do sistema previdenciário.

Passado e futuro

A discussão sobre a Previdência Social deveria avaliar também os custos alternativos da aposentadoria e das pensões no orçamento público absorvendo parcela relevante e crescente dos recursos disponíveis para investimento e custeio no Brasil. Supondo que a carga tributária do Brasil já alcançou patamares elevados (35% do PIB), sendo atualmente pouco inferior à da Alemanha, qualquer aumento dos gastos na Previdência social deve reduzir disponibilidade para outros itens e rubricas do orçamento. Quanto maior o gasto com benefícios da previdência, menor a disponibilidade de recursos União, dos Estados e dos Municípios para aplicação em fatores determinantes do desenvolvimento, especialmente educação e inovação. Como um componente das despesas primárias, a previdência social deve ser analisada e discutida como parte de uma estratégia de alocação de recursos prioritários para o desenvolvimento nacional com desdobramentos presentes e futuros na realidade brasileira. Nos últimos dez anos (2005 a 2015), as despesas com a Previdência Social (Regime Geral e Regime Próprio) têm flutuado em torno de 26,7%, de acordo com estimativa da FGV[7].

A previdência social é um instrumento fundamental de distribuição de renda para a população inativa e idosa constituindo um benefício da economia para os que não mais produzem riqueza. Mas esta distribuição de renda não contribui para o desenvolvimento representando, na verdade, uma redução da poupança nacional transformada em renda das famílias. Em outras palavras, a Previdência social (assim como as diferentes formas de Assistência Social) é um resultado positivo do desenvolvimento econômico com a proteção dos que não podem produzir riqueza (nem mesmo seu próprio sustento), mas constitui, em última instância, uma forma de consumo de poupança, fator decisivo para investimento. Nos últimos dez anos, a previdência social (Regime Geral e Regime Próprio) comprometeu, em média, 26,7% do orçamento da União e 8,9% do PIB-Produto Interno Bruto. Em 2015, Previdência e Serviço da Dívida comprometeram juntos 50,04% do orçamento da União. No mesmo ano, foram autorizados apenas 5,27% do orçamento para educação (tendo sido executados apenas 76,6% do previsto), 5,13% para saúde e insiginficantes 0,48% para Ciência e Tecnologia[8].

Ao longo das próximas décadas, considerando o aumento inercial das despesas, puxadas pelo envelhecimento da população, a previdência social (RGPS e RPPS) deve ampliar sua participação no Orçamento da União, mesmo sem o congelamento das despesas primárias definido pela PEC-Proposta de Emenda Constitucional 241, na medida em que os benefícios devem crescer mais que a receita ainda supondo que a economia volte a ter, no médio prazo, um crescimento em torno de 3% ao ano. Com o congelamento do total das despesas públicas da União nos próximos 20 anos, e considerando que a PEC não pode conter os gastos previdenciários, este gastos vão crescer rapidamente até 2035 podendo chegar a comprometer 44,6% do orçamento da União[9]. Assim, não sendo realizada uma reforma da previdência, os gastos com benefícios (Regime Geral e Regime Próprio) vão forçar uma compressão dos outros itens de despesas, prejudicando a disponibilidade de recursos para educação, para a saúde, para a qualificação profissional e para a inovação.

Conclusões

A Previdência social, com o crescente déficit e elevada participação no orçamento, está consumindo o futuro do Brasil na medida em que gasta poupança e reduz a disponibilidade de recursos para investimentos em áreas estratégicas que preparam o futuro. Os dados mostram que a previdência social, com os dois regimes (RGPS e RPPS) já tem um déficti de R$ 150,90 bilhões (em 2015) e compromete mais de 24% do orçamento da União (2015). Nas próximas décadas, se não houver uma drástica reforma nas regras de aposentadoria, este déficit pode explodir a depender do ritmo de crescimento da receita das contribuições que depende da retomada da economia e do nível de formalização do trabalho.

Estudos estimam para o período até 2050 um déficit atuarial futuro[10] de R$ 1,2 trilhões da previdência da União (que chegaria a 21,9% do PIB a preços de hoje), considerando apenas os servidores civís[11]. Se for acrescentada a estimativa de déficit atuarial dos Estados, o total do desastre previdenciário futuro é da ordem de R$ 3,6 bilhões (65,8% do PIB)[12].

Ou seja, sem uma reforma da previdência, o Brasil quebra no médio prazo. Alguns estados já estão quebrados. E o Brasil precisa da poupança que está sendo consumida pela previdência para investimentos nos fatores centrais do desenvolvimento econômico e social – educação, formação profissional, inovação e infraestrutura. Como não é viável aumentar a carga tributária já bastante alta para um país de renda média, é fundamental que o Brasil reduza as despesas correntes, e aposte na alocação da poupança no que, de fato, constrói o futuro. O que exige a realização de uma imediata e profunda reforma da previdência para deter o processo silencioso de crescente comprometimento da receita pública com o passado.

São muitos os pontos discutidos numa reforma da Previdência. Mas, considerando o diagnóstico anterior, quatro aspectos merecem destaque. O mais geral seria a elevação da idade mínima de aposentadoria para 65 anos para os dois sistemas – RGPS e RPPS – e para todas as categorias acabando com os injustificados regimes especiais e com a diferença de gênero. Dentro do Regime Geral, merece um tratamento diferenciado a previdência dos trabalhadores rurais procurando combater a evasão e a informalidade disfarçada de trabalhadores rurais em atividades formais que podem e devem contribuir para o sistema. O restante deve ser transferido para a Assistência Social não apenas como um recurso contábil mas como uma forma de diferenciação das características dos trabalhadores e sua capacidade de contribuição para a previdência social.

Entretanto, a mais importante reforma da previdência deve ser feita no Regime Próprio dos servidores públicos complementando a lei de 04/02/2013 que acabou com a aposentadoria integral e definiu um teto igual ao do Regime Geral: extensão da regra para os atuais servidores com menos de 50 anos de idade e menos de 20 anos de contribuição e definição de mecanismo de transição para o restante com proporcionalidade do benefício de acordo com o prazo para aposentadoria. Ao mesmo tempo, seria reforçada a Previdência complementar (acima do teto) promovendo a transição do regime financeiro de repartição – que distribui no mesmo ano a receita gerada pelas contribuições geradas – para um regime de capitalização. Esta mudança teria uma dupla vantagem: redução da pressão sobre o orçamento e formação de uma poupança adicional que, além de garantia dos benefícios futuros, financiaria os investimentos estruturadores na economia brasileira.

Se, como disse Mansueto de Almeida, o Brasil “envelheceu antes de ficar rico”, a reforma da Previdência promoverá uma inflexão na tendência de falência do Estado brasileiro de modo que o envelhecimento futuro da população seja acompanhando de um substancial aumento da riqueza nacional.

(*) Sérgio C. Buarque é membro  do Movimento Ética e Democracia

[1] Foi utilizada como fonte SIAFI/STN com valores levemente melhores que os do estudo da ANFIP – Previdência Social – Contribuição ao debate – Vanderley José Maçaneiro – “Financiamento da Previdência Social: Receitas, Renúncias e Recuperação de Créditos” – Maio 2016; e mesmo do Boletim Estatístico da Previdência Social. A diferença não altera a essência da análise. O Boletim estima para 2015 uma Despesa de R$ 438,16 frente uma Receita de R$ 350,27 que leva a um déficit de R$ 87,89 (1,48% do PIB)

[2] Alexandre Arbex Valadares; Marcelo Galiza – “Previdência rural: contexutalizando o debate em torno do financiamento e das regras de acesso” –  IPEA – Nota Técnica Nº 25 – Brasília, maio de 2016

[3] SIAFI/STN/CCONT/GEINF

[4] Boletim Estatístico da Previdência Social – Vol. 21 Nº 07 – Julho de 2016

[5] Boletim Estatístico da Previdência Social e IBGE

[6] Boletim Estatístico da Previdência Social e IBGE

[7] FGV/DAAP – Diretoria de Análise de Políticas Públicas – www.dapp.fgv.br – Mosaico Orçamentário – Não foram considerados os valores do Refinanciamento da Dívida

[8] FGV/DAPP-Diretoria de Análise de Políticas Públicas – “Mosaico Orçamentário”

[9] Considerando o congelamento do orçamento (em termos reais) até 2035 (menos dos que os 20 anos limite) e o crescimento do custo da Previdência no mesmo ritmo do envelhecimento da população (3% ao ano). Este peso no orçamento independe de um aumento da receita da Previdência, acompanhando a eventual retomada de crescimento do PIB o que levaria, no máximo, à moderação do déficit previdenciário.

[10] Déficit atuarial é o montante de recursos necessários ao equilíbrio do regime de previdência calculado pela diferença entre o valor presente das contribuições futuras e o valor presente dos benefícios futuros.

[11] Relatório da Avaliação Atuarial do Regime Próprio de Previdência Social – RPPS da União Servidores, Aposentados e Pensionistas Civis dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (Conforme Grade de Parâmetros recebida da SOF em 10/03/2014) – Brasília – março 2014.

[12]Abi-Ramia Caetano, Marcelo – “Solvência fiscal de longo prazo dos Regimes Próprios de Previdência dos Estados e Municípios” – Texto para Discussão nº – 2195 – IPEA – Brasília, maio de 2016