Política externa e inserção internacional: propostas para Projeto Brasil

Paulo Roberto de Almeida, diplomata, professor.

O Brasil quer ser uma sociedade democrática, baseada num regime de livre iniciativa, integrada à economia mundial, desejosa de participar da comunidade internacional, com apoio no direito internacional, sem descurar os cuidados com sua defesa e a capacidade de garantir o atingimento dos interesses nacionais em total autonomia decisória. Com base nesses pressupostos, os governos eleitos democraticamente formulam definições básicas no tocante à política externa que precisam ser executadas de acordo a diretrizes emanadas do poder executivo, por meio do Ministério das Relações Exteriores.

Historicamente, a diplomacia brasileira, atuando em consonância com as opções de política nacional definidas por meio de eleições livres e transparentes, tem sabido interpretar os anseios da sociedade brasileira por meio de um diversificado leque de ações nos planos multilateral, regional e bilaterais, em resposta a desafios externos ou por meio de iniciativas que sempre gozaram de amplo consenso na opinião pública.

Ao longo de décadas, governos e o corpo diplomático lograram construir um formato de política externa baseado na autonomia e na independência de suas principais diretrizes, focadas no desenvolvimento econômico e social da nação, com a neutralidade desejável em face de conflitos entre as grandes potências. Havia um consenso de que a política externa deveria permanecer à margem das disputas internas, como já tinha declarado o patrono da diplomacia nacional, o Barão do Rio Branco, fixando-se num conjunto de objetivos vinculados ao interesse nacional prioritário, o do desenvolvimento autônomo da nação.

Não obstante, em certos períodos, o consenso descrito acima parece ter deixado de existir, uma vez que a política externa demonstrou linhas ideológicas de atuação e opções setoriais que colocaram a diplomacia profissional a serviço de teses e objetivos em ruptura com os eixos tradicionais de ação pelos quais se guiavam o Itamaraty e a sociedade brasileira ao longo de décadas. Os promotores dos vieses diplomáticos não escondem sua preferência por temas e prioridades mais alinhadas com teses e posturas alinhadas às orientações ideológicas de suas respectivas correntes políticas, do que com os padrões exibidos pela política externa de forma consensual ao longo de décadas.

Esse “desvio” continua na atualidade, até se acentuou, e pode ser decorrente, como no governo imediatamente anterior, da ausência de um programa definido de políticas gerais ou setoriais em direção a metas ou objetivos claramente explicitados no plano externo, expostos e discutidos com a sociedade brasileira, podendo gerar o consenso anterior.

Os argumentos alinhados aqui esquematicamente partem do pressuposto que os principais desafios a uma maior integração do Brasil ao mundo dependem quase que inteiramente do próprio Brasil, uma vez que os processos de globalização e de regionalização observados em diversos cenários geopolíticos têm oferecido, a despeito das turbulências atuais e até de enfrentamentos ocasionais, boas oportunidades para que países emergentes como o Brasil possam prosperar e avançar em seu processo de desenvolvimento econômico e social num ambiente internacional marcado pela grande interdependência econômica e crescente cooperação científica e tecnológica entre nações abertas a essas características do atual sistema internacional.

O presente texto pretende oferecer um conjunto de propostas centradas numa política externa visando a plena inserção do país na economia global, por meio da integração regional e da abertura econômica geral. A condição para o estabelecimento de uma nova política externa parte de uma revisão dos conceitos básicos da política externa, no sentido da abertura econômica e da liberalização comercial, tendo em vista os seguintes objetivos básicos: (a) abertura comercial global, concomitante a reformas na área econômica; (b) revisão do processo de integração com a perspectiva de uma inserção externa provavelmente mais ampla do que a atual união aduaneira do Mercosul; (c) análise das “alianças estratégicas” num sentido puramente pragmático; (d) revisão da atuação do Itamaraty, como base operacional e instrumental da política externa.

Abertura comercial global, em paralelo a reformas econômicas voltadas a esse objetivo

Não parece existir espaço, no horizonte previsível, para grandes negociações no plano multilateral, sugerindo-se possíveis acordos bilaterais ou inter-regionais, que requerem um novo perfil da política comercial do Brasil, eventualmente com revisão da TEC do Mercosul. A exposição do setor produtivo à concorrência internacional requer a redução da carga tributária no plano interno, e uma reforma não pode ser feita sem a outra, sob risco de desmantelar ainda mais as empresas do setor manufatureiro.

Aspecto importante da conjuntura recente do Brasil é o seu projeto de aproximação à Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), emoldurada pela demanda de adesão, feita em junho de 2017, confirmada no governo subsequente, assim como pela própria organização, ao acolher esse pedido e começar a examinar tal processo desde 2022, processo que deveria ser concomitante ao da modernização institucional e operacional das principais políticas públicas no país, justamente no sentido da interdependência e de sua maior integração ao mundo. Esse processo – que compreende igualmente uma revisão e uma cuidadosa atualização dos principais compromissos externos do Brasil, nos planos regional (em política e em economia, com destaque para os esquemas de integração econômica), multilateral (organismos internacionais) e plurilateral (blocos ou grupos de países, bem como os grandes parceiros nas relações bilaterais prioritárias) – passou por diferentes fases, entre avanços e recuos, o que cabe revisar. Não há evidências de que o processo de adesão esteja sendo tratado substantivamente no atual governo.

Revisão do processo de integração visando à inserção econômica externa

O Mercosul não é o culpado pelo fechamento comercial relativo do Brasil. Se e quando os países membros resolverem cumprir os requerimentos estabelecidos no tratado original, ele voltará a ser uma base para a integração mundial das economias dos países membros. A entrada em vigor provisória do Acordo de Associação Mercosul-UE poderá apresentar novas oportunidades de fluxos comerciais de bens e serviços entre os dois blocos, mas a situação presente do sistema multilateral de comércio, assim como novos acordos negociados pelo parceiro europeu (com a Índia, por exemplo, eventualmente com a China) podem retirar não todas as possibilidades, mas algumas vantagens desse acordo birregional. Caberia, portanto, efetuar um exame profundo das opções estratégicas do Brasil em matéria de política comercial, para decidir, a partir daí se cabe reformar o Mercosul, ou caminhar no sentido de uma independência nesse terreno.

Análise das “alianças estratégicas” num sentido puramente pragmático

As políticas externas desviantes conduziram o Brasil a uma série de coalizões político-diplomáticas definidas a partir de uma visão ideológica deformada das relações internacionais do país, uma vez que baseadas, uma delas, numa aliança subordinada à principal potência ocidental (em verdade a seu líder, identificado às correntes conservadoras da política mundial), a segunda na miopia de um mirífico “Sul Global” – que não existe na prática, a não ser nas concepções ideológicas de seus promotores – e de um mal definido projeto de “nova ordem global multipolar”, que é apenas um slogan para a conformação de um bloco antiocidental. O atual governo confirmou sua preferência por uma aliança estreita com duas grandes potências contestadoras da atual “ordem ocidental”, proclamando sua adesão de princípio a uma indefinida “ordem global multipolar”.

Nas atuais circunstâncias, os desafios já colocados por duas grandes potências – uma guerra de agressão contra a Ucrânia pela Rússia, e uma ofensiva generalizada pelo governo Trump contra a ordem internacional criada pelos próprios Estados Unidos, 80 anos atrás – demandam uma revisão profunda das grandes escolhas estratégicas do Brasil na arena mundial. Cabe lembrar que, ao longo de várias décadas, a política externa do Brasil logrou manter-se imune aos embates, diretos ou indiretos, entre as grandes potências, postura que atualmente parece ter sido esquecida em favor de uma aproximação irrefletida ao campo da contestação da ordem global atual. Não existe nenhuma exposição explícita sobre como, e por quais razões, a tal “ordem global” alternativa seria mais compatível com os interesses nacionais de longo prazo do Brasil, assim como no contexto de suas características como sociedade democrática e inserida plenamente numa economia de livres mercados.

Atuação do Itamaraty: fortalecimento institucional, preparação adequada

O corpo diplomático profissional foi um componente essencial da formulação e da execução das principais diretrizes em matéria de política externa ao longo de décadas. Diplomacias presidenciais ativas podem representar um aporte adicional aos esforços da burocracia oficial, mas, se exercidas numa vertente excessivamente personalista, elas podem guardar a marca de improvisos irrefletidos, desprovidos do requerido embasamento técnico preliminar, com implementação das escolhas feitas segundo instintos momentâneos.

Tais problemas podem ser enfrentados mediante coordenação entre a área técnica que formata cada um dos dossiês da política externa e a instância política decisória que decide sobre a implementação de determinadas posturas ou iniciativas diplomáticas. Essa coordenação exclui, em grande medida, a diplomacia personalista, poucas vezes apoiada num conhecimento dos antecedentes e do contexto relacional de cada uma das questões tratadas em nome do Estado.

Paulo Roberto de Almeida

Brasília, 5243, 12 março 2026, 4 p.